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行政诉讼

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我国行政诉讼不适用诉讼类型化

日期:2020-01-11类型:行政诉讼
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蔡小雪
最高人民法院行政审判庭原审判长
 
 
行政诉讼类型化是指,按照行政争议分类处理。各国有关行政诉讼分类主要为无效之诉、撤销之诉、变更之诉、确认之诉,履行之诉、给付之诉等。
 
诉的类型不同,审理的范围和内容亦有所不同。换言之,诉讼请求是什么,就根据诉的类型进行审查即裁判,无效之诉、撤销之诉、变更之诉、确认之诉,履行之诉、给付之诉等根据各类诉的条件进行审查,符合其诉讼请求的诉的种类条件,按照其诉求请求的诉的种类作出相应的判决。如果诉讼请求的诉的种类错误,驳回原告的诉讼请求。
 
行政诉讼类型化首先始于法国。
 
我到法国访问时,专门就这个问题询问过法国行政法教授,他们对行政诉讼类型化多有诟病。据他们介绍,法国行政法院每年受理行政案件在15万至20万件左右,法国行政法院难以承受。为了提高审理行政案件的效力,采取民事诉讼的方式,将行政诉讼分为无效之诉、撤销之诉、变更之诉、确认之诉,履行之诉、给付之诉等若干种类的诉。按照各类诉的条件进行审理和判决,大大提高了审理行政案件的效率。此类的审理方式,后被德国、日本等大陆法系国家和地区效仿。
 
他们认为,诉讼类型非常复杂,原告在提起诉讼之时,难以确定哪种诉讼类型最有利其权利的保护。要求原告在提起诉讼时选择适用何种诉,强人所难,不利于其合法权利的保护,同时,亦容易造成诉累。
 
我国新修订的《行政诉讼法》未有行政诉讼适用诉讼类型的规定。有人认为,行政诉讼法中暗含着行政诉讼适用诉讼类型化的原则。理由如下:
 
第一,修订后的《行政诉讼法》第49条中规定,提起诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”,第69条至第78条规定的判决方式分别是:驳回诉讼请求判决、撤销判决、确认违法判决、履行判决、给付判决及变更判决。上述规定,暗含着,行政诉讼适用诉讼类型化的原则,即根据原告诉讼请求作出判决。
 
第二,根据法院审理行政案件是根据原告的请求作出的,如果原告没有请求的内容,根据“不告不理”的原则,法院不应进行审查及判决。
 
第三,诉讼的类型化有利于提高行政审判的效率,节省审判成本。
 
对上述观点,不敢苟同。笔者认为,诉讼类型化不适合我国的行政诉讼。具体理由如下:
 
第一,我国行政诉讼法规定诉讼请求的含义不适合诉讼类型化
 
我国行政诉讼法所规定的诉讼请求是由两部分组成:一是所诉行政行为。因行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查,必须要明确被诉行政行为,否则,法院的审查就会缺少审查对象,无法将审查进行下去。因此,明确被诉行政行为是诉讼请求的组成部分。在一般情况下原告对影响其权益的行政行为提起诉讼,其诉讼对象十分明确。
 
但在一些特殊情况下,原告对所诉的行政行为不明确,如原告起诉县政府征收房屋行为。征收房屋行为是由征收房屋决定、征收房屋补偿决定或征收房屋补偿协议、强制拆除被征收房屋等行为组成。根据“一行为一诉”的原则,原告必须在诉状中明确具体诉哪几个行政行为。如果所诉行为不明确,法院不知应对哪些行政行为进行审查。
 
二是原告所要达到的目的,即撤销之诉、变更之诉、无效之诉、履行之诉、给付之诉等等。
 
第二,诉讼类型化有悖新行政诉讼法的立法目的和基本原则
 
由此说明,我国行政诉讼不能照抄西方的法律规定。根据修订后的《行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法”,对行政机关作出的行政行为进行监督是行政诉讼的目的之一。根据该法第6条“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查”的规定,对行政行为合法性审查是行政诉讼法的基本原则。
 
为实现行政诉讼法的目的和遵循行政诉讼法的基本原则,法院在审理行政案件时,只要与被诉行政行为合法性的问题都应进行审查。修订后的行政诉讼法只规定了判决的类型化,未规定诉讼类型化,诉讼类型化是原告诉讼请求是什么,法院审什么。对原告未请求的,但与被诉行政行为合法性有关的问题不审查,显然有悖合法性审查的原则。
 
第三,修改后的行政诉讼法有关判决的方式的规定,并非含有诉讼类型之意,而是判决类型化之意
 
修改后的《行政诉讼法》第69条规定:“行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”
 
该条规定,与修改前的《行政诉讼法》第54条第1款第1项人民法院经过审理,“具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持”的规定,基本相同。只有对被诉行政行为全面审查后,才能判断出被诉行政行为是否证据确凿,适用法律、法规是否正确,是否符合法定程序,如果存在上述问题,一律不得作出驳回诉讼请求之判决。也就意味着,需要法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查,不受原告诉讼请求之限制。
 
修订后的《行政诉讼法》第69条至第78条,仅仅是对判决类型化的规定(即只对原告明确的被诉行政行为的合法性进行审查,审查后适合何种判决方式,就按何种判决方式作出判决,不受诉讼请求的限制),而不是诉讼类型化的规定。
 
第四,诉讼类型化,不利于保护原告的权益
 
中国老百姓对行政诉讼法规定的很多名词不了解,难以分清无效之诉、撤销之诉、确认之诉、变更之诉、履行之诉、给付支付等类型。就是法官在审理之前,也难以判断应当适用何种之诉的判决,更有利于老百姓的权利保护。
 
若采取诉讼类型化,老百姓诉是什么,法院就审什么,因行政诉讼是对被诉行政行为的合法性作出裁判,一旦诉讼请求写错,就有可能被判决驳回原告诉讼请求。
 
被诉行政行为被生效的判决所羁束,这就意味着原告不得再行起诉,完全丧失了再次起诉的权利。若被诉行政行为不合法,就再无其他救济渠道,如此不利于老百姓的诉讼权利和实体权利的保护,也不利于问题的解决。这显然与行诉法的目的和基本原则相悖。
 
第五,诉讼类型化,不利于树立法院的权威
 
如果在一审释明错误,进入二审或者申诉阶段,法官让原告变更诉讼请求。老百姓会认为,被法官戏弄或故意刁难,有官官相护之嫌,会增加非正常渠道的申诉和上访,不利于问题的解决和社会的稳定。同时,将会大大降低法院权威及被信任度,容易让当事人对法律、法官误解。
 
综上,我国行政诉讼法所确定的原则是判决的类型化,而不是诉讼的类型化。因此,没有必要一定要在起诉时要求原告的“诉”必须正确,只要写明具体请求即可。
 
赶时髦,一味强调讼类型化,会使百姓无可适从,使法官难于办案。